中证报：划拨广东养老金结余来“救济”黑龙江省不具备可行性

　　[摘要]我国基本养老保险是省内统筹，要求各省自求平衡，因此，广东省没有责任动用养老金结余直接“救济”黑龙江省。

　　中国证券报

　　□武汉科技大学金融证券研究所所长 董登新

　　据了解，目前广东省职工基本养老保险基金累计结余较多，黑龙江省却出现收支“缺口”的情况。市场上有观点建议，应直接划拨广东养老金结余来“救济”黑龙江省，但笔者认为这种做法不具备可行性。而在全国各省尚未完全实现“省级统筹”之前，采用“中央调剂金制度”的过渡形式是十分必要的。

　　一般而言，各省养老金滚存结余的多少，主要取决于三因素：一是地区经济发达程度。经济越发达的地区，企业及职员的参保意识和缴费能力越强，地方财政补贴能力也更强，养老金结余越多，反之亦然；二是劳动力净流入的多少。劳动力净流入越多的地区，不仅劳动力越年轻，而且缴费人数也会越多，养老金结余就会越多，反之，劳动力净流出越多的地区，不仅会加剧人口老龄化，而且缴费人数也会减少，养老金结余就会越少；三是全民参保计划执行情况。凡是全民参保计划执行无力、无效的地区，不仅参保率低，而且及时足额征缴社保费的情况也比较差，比如一些企业瞒报、漏缴、少缴、不缴社保费的现象也比较严重，这些地区的养老金结余就会“坐吃山空”。

　　我国基本养老保险是省内统筹，要求各省自求平衡，因此，广东省没有责任动用养老金结余直接“救济”黑龙江省。

　　一是1997年7月国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。该决定明确规定，企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。这是各省自主确定雇主缴费比例的重要法律依据，表明各省职工基本养老保险筹资水平是由各省决定的，缴费水平高低根据各省收支平衡状况而定，养老保险收入省际之间无权调用。

　　目前许多省份仍未实现职工基本养老保险全省统筹，而且县市统筹地区仍占相当大比例，在此情形下，至少证明我国职工基本养老保险仍是停留在“省内统筹”。也就是说，目前职工基本养老保险只能在省内或县市内进行“统收统支”，各个统筹地区负责自己的收支平衡，省际之间不可能直接划转调剂。

　　二是2000年12月国务院发布的《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，明确规定社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理。社会统筹基金不能占用个人帐户基金。个人帐户基金由省级社会保险经办机构统一管理。此时如果撇开个人账户，仅谈社会统筹结余的归属问题，这是十分片面的。如果跨省强行调拨社会统筹资金，就等同于对个人账户权益剥夺。

　　三是2007年1月发布的《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，明确规定，基本养老保险基金由省级统一调度使用，实行统收统支，由省级直接管理。现阶段，也可采取省级统一核算、省和地(市)两级调剂，结余基金由省级授权地(市)、县管理的方式，其中，中央财政、省级财政补助资金和上解的调剂金由省级统一调剂使用。省级统一按国家规定组织实施基本养老保险基金投资运营。通知明确规定了职工基本养老保险基金只能由各省统一调度使用，由各省直接管理。

　　四是2015年8月国务院发布《基本养老保险基金投资管理办法》，明确规定了省、自治区、直辖市人民政府作为养老基金委托投资的委托人，可指定省级社会保险行政部门、财政部门承办具体事务。简单而言，即便是养老金结余的委托投资，也不得采用强制行政命令，而只能由地方政府自觉自愿主动委托，以平等契约为信用载体。由此可见，养老金结余的托管要尊重地方政府作为委托人的意愿，它是平等契约关系。

　　与此同时，即便实现基本养老保险“全国统筹”，动用广东省养老金结余“救济”黑龙江的可能性也不存在。因为实现养老金全国统筹后，将由中央政府“统收统支”，各省基金结余必须一步到位地划归中央，全国参保人的基本养老保险将直接缴费给中央，全体参保人的退休金将由中央直接发放，这就是欧美发达国家流行的全国大一统基本养老保险。因为全国统筹后，地方政府手中将不再拥有基本养老保险基金，它们也不再掌控或干预养老保险收支，全部基金结余都将归集到中央，不再有省域差别和地区差别。

　　2017年十九大报告明确提出，尽快实现养老保险全国统筹。2017年9月，人社部发布《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》，该通知明确指出，为了进一步完善省级统筹制度，推动实现全国统筹，各地要在基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理实现“六统一”的基础上，积极创造条件实现全省基本养老保险基金统收统支。这一表述是真正意义上的要达到的“省级统筹”的标准，即“六统一”再加上“全省统收统支”。

　　该通知明确要求，全省应执行统一的费率政策，目前企业职工基本养老保险费率尚未统一的省份，要制定过渡措施，最迟2020年实现全省费率统一。其实，笔者认为，仅仅2020年费率统一还不够，省级统筹需要的是“全省统收统支”，而且县市政府将不再介入或干预养老金收支。只有这样的省级统筹，才能正式转型至“全国统筹”。

　　因此，在全国各省尚未完全实现“省级统筹”之前，采用“中央调剂金制度”的过渡形式是十分必要的。为此，2018年6月，国务院发布了《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，该通知决定从2018年7月1日起，建立养老保险基金中央调剂制度。通知明确规定：中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成。按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，逐步提高。

　　中央调剂基金实行以收定支，当年筹集的资金全部拨付地方。中央调剂基金按照人均定额拨付，根据人力资源和社会保障部、财政部核定的各省份离退休人数确定拨付资金数额。某省份拨付额=核定的某省份离退休人数×全国人均拨付额。其中：全国人均拨付额=筹集的中央调剂基金/核定的全国离退休人数。

　　由此可见，中央从全国各省征缴的“调剂金”也不是只拨付给养老金出现缺口的省份，而是按离退休人头来平均拨付。因此，在中央调剂金制度过渡时期，3%的征集并统一调配，仍是在十分有限的范围内实现余缺调剂、互助共济。也就是说，中央并未打算直接“南水北调”，很显然这是为了实现从省级统筹到全国统筹的平稳过渡。