权威解读： “升级版”中国特色证券执法司法体系如何建立

　　作者： 杜卿卿

　　[ 此次《意见》出台，着力打造“升级版”的中国特色证券执法司法体系。根据要求，到2022年，依法从严打击证券违法活动的执法司法体制和协调配合机制将初步建立。到2025年，中国特色证券执法司法体制将更加健全。 ]

　　[ 为实现上述目标，监管部门将从司法专门化建设、执法能力建设、协调配合机制建设等三方面予以推进落实。 ]

　　7月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅公开发布《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（下称《意见》），对建立健全资本市场执法司法体制机制、依法从严打击证券违法活动、推动资本市场高质量发展作出重要部署。

　　“《意见》是资本市场历史上第一次以中办、国办名义联合印发打击证券违法活动的专门文件，是当前和今后一个时期全方位加强和改进证券监管执法工作的行动纲领，意义重大、影响深远。”证监会主席易会满7月6日晚间接受新华社记者采访时称。

　　此次《意见》出台，着力打造“升级版”的中国特色证券执法司法体系。根据要求，到2022年，依法从严打击证券违法活动的执法司法体制和协调配合机制将初步建立。到2025年，中国特色证券执法司法体制将更加健全。

　　为实现上述目标，监管部门将从司法专门化建设、执法能力建设、协调配合机制建设等三方面予以推进落实。

　　北京大学法学院教授郭雳对第一财经表示，最近三十年来，我国一直在积极探索符合中国特色和市场发展阶段特性的证券执法司法体制机制。到目前，在规范上、组织上、经验上已经具备了一定的基础，此时两办《意见》正式公布出台，对推动建立健全“升级版”的中国特色证券执法司法体系，意义重大。

　　打造“升级版”正当其时

　　资本市场执法司法体制机制，此前已有基础。

　　早在2002年，公安部就设立了证券犯罪侦查局，派驻证监会办公，主要负责侦办全国证券犯罪案件，并协调各地公安机关经侦部门参与证券犯罪案件的侦办。

　　2007年，经国务院同意，由证监会牵头，公安部、人民银行、原工商总局、原银监会并邀请高法院、高检院参加，成立了整治非法证券活动协调小组。

　　2011年，高法院、高检院、公安部、证监会联合印发《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》，完善行政执法与刑事司法的衔接机制，形成工作合力，提升打击证券期货违法犯罪行为的效果。

　　2016年以来，公安部将5个地方公安机关、高检院将7个地方检察院设立为证券期货犯罪办案基地，高法院在8个地方设立了证券案件审判基地，进一步整合优势司法资源，形成“上下联动、区域协同”的打击证券犯罪格局。

　　2018年以来，全国人大常委会相继设立上海金融法院和北京金融法院，专门管辖金融民商事案件和涉金融行政案件。

　　资本市场执法司法体制机制虽然建立起来，但在新形势下，要构建有利于全面从严打击证券违法活动的执法司法体系，还存在一些薄弱环节、面临一些掣肘因素。

　　司法机关有关证券案件侦查、检查、审理的专门化机制安排有待完善，行政监管机构与司法部门之间的协作机制需要进一步优化，专业执法力量配置仍显不足，案多人少矛盾突出，个别地方在查处上市公司财务造假等案件中存在一定保护主义倾向。

　　在这样的背景下，打造“升级版”中国特色证券执法司法体系越来越迫切。

　　易会满6日也表示，较长一段时间以来，由于制度建设存在短板，证券违法犯罪成本较低。上市公司财务造假和内幕交易、操纵市场等违法行为呈高发态势，发生了诸如康得新、康美药业等恶性案件，社会各方反应强烈。随着注册制改革的逐步全面推行，在放宽前端准入的同时，对加强后端的监管执法提出了更高要求。

　　2020年7月11日，国务院金融委第三十六次会议专门研究全面落实“零容忍”要求，多措并举加强和改进证券执法工作。此后，在有关部门的大力支持下，起草形成了意见草案，于去年11月2日经中央深改委第十六次会议审议通过。

　　中长期系统安排

　　《意见》总共三十条内容，涵盖执法司法方方面面。其中，也提到了有关打击场外配资、严查证券投资资金来源合法性、严控杠杆率等内容，以及提出了完善数据安全、加强中概股监管等要求。

　　对此，有市场人士对记者表示忧虑，担心此次文件出台对当前市场及最新事件有针对性用意。

　　“我不认为这是对个别企业境外上市或资金动向的应对措施，尽管《意见》也提到了法律域外适用、跨境监管合作、加强中概股监管等。”郭雳对第一财经记者分析称，这些其实都是完善证券执法司法制度体系的必要环节。

　　在他看来，这个时点公布文件，并非针对某家企业、某类现象，不是某种即时性应对，更多的是着眼于系统性构建。

　　一方面，从国际上看，域外法律中有相当一部分内容涉及在全球范围内发挥作用，包括规范适用、司法管辖等，而中国此前对此着墨不多，经验有限。“去年新证券法增加了第二条第四款，《意见》要求进一步加以细化，这是合理的，也是必要的。”郭雳称。

　　新证券法第二条第四款规定，在中华人民共和国境外的证券发行和交易活动，扰乱中华人民共和国境内市场秩序，损害境内投资者合法权益的，依照本法有关规定处理并追究法律责任。

　　另一方面，在他看来，与传统的虚假陈述、财务造假等违法行为不同，数字经济、信息科技等快速发展，在数据流动、信息保护方面，给国家安全、个人权利带来一些新的挑战。新旧风险因素叠加，促使这类问题得到更多的重视。

　　郭雳认为，要形成一套符合中国特色和市场发展阶段要求的公私协同的证券执法体系，不是证监会抑或行政系统单独可以完成的，这是一项长期的系统工程。

　　“从《意见》中也可以看出，其包含了立法、执法、司法、守法等各个环节。”他说。

　　三大方面部署

　　针对相关薄弱环节，《意见》提出了详细的完善要求。总结起来，主要是三大方面的部署安排。

　　一是加强司法专门化建设。

　　侦查方面，进一步发挥公安部证券犯罪侦查局派驻证监会的体制优势，优化公安部证券犯罪侦查编制资源配置，加强一线侦查力量建设。

　　检查方面，加强证券领域专业化检察队伍建设，研究在检察机关内部组建金融犯罪办案团队，探索在证监会建立派驻检察的工作机制。

　　审判方面，深化金融审判专业化改革，加强金融审判队伍专业化建设，加强北京、深圳等证券交易场所所在地金融审判力量建设，探索统筹证券期货领域刑事、行政、民事案件的管辖和审理。

　　基地建设方面，在证券交易所、期货交易所所在地等部分地市的公安机关、检察机关、审判机关，设立证券犯罪办案、审判基地，通过犯罪地管辖或指定管辖等方式，依法对证券犯罪案件适当集中管辖。

　　二是加强证券执法能力建设。

　　执法力量方面，优化证券稽查执法机构设置，推动完善符合资本市场发展需要的中国特色证券执法体制机制。

　　执法手段方面，运用大数据、人工智能、区块链等技术，建立证券期货市场监测预警体系，构建以科技为支撑的现代监管执法新模式，提高监管执法效能，加强对严重违法隐患的排查预警。

　　三是加强协调配合机制建设。

　　一方面，建立协调工作机制，成立打击资本市场违法活动协调工作小组，加大对重大案件的协调力度，完善信息共享机制，推进重要规则制定，协调解决重大问题。

　　另一方面，加强证监会与地方政府及有关部门之间的信息互通和执法合作，研究建立资本市场重大违法案件内部通报制度，防范和约束办案中可能遇到的地方保护等阻力和干扰，推动高效查办案件。

　　“最近几年，证券法及相关法律完成了修订并实施，提供了规范上的基础；上海、北京金融法院先后设立，跨部门机构的协同持续推进，提供了组织上的基础；康美药业、康得新等案件的依法惩处，包括中国版集体诉讼制度的推出等，不断丰富着经验基础。”郭雳认为，随着这次《意见》内容的贯彻实施，一个“升级版”的中国特色证券执法司法体系正在朝着全面现代化的目标稳步前进。