政策的“先立后破”应成为常态

陆铭（上海交通大学安泰经济与管理学院教授、中国发展研究院执行院长、中国城市治理研究院研究员）

2021年7月30日中共中央政治局会议指出，要统筹有序做好碳达峰、碳中和工作，尽快出台2030年前碳达峰行动方案，坚持全国一盘棋，纠正运动式“减碳”，先立后破，坚决遏制“两高”项目盲目发展。

笔者认为，不仅减碳这一项任务应该先立后破，而且应该在一系列政策上，让先立后破成为制定政策和实施政策的常态。

在另外一些问题上，公众的感受是，一些政策实施过程中经常出现运动式的“一刀切”的现象。这里笔者仅就近来广泛受到社会公众普遍关注的房价和教培两件事情，做一些讨论。

房地产市场

先谈一谈房价。高房价的确是中国当前面临的一个难题。要看到，在任何时候房价都是由供给和需求两方力量共同作用而决定的。在需求方面，既有被人们广为诟病的炒作需求，也有普通民众为了改善生活而形成的合理需求。而且住房的新增需求在空间分布上是集中在人口大量流入的大城市的。

但是长期以来，在人口大量流入的大城市，住房的供应是跟不上人口流入和收入增长所带来的新增住房需求的。一方面，建设用地的供应受到了严格的控制，而在建设用地供应的内部结构上，又大量被配置到了工业和商服用地上，住宅用地供应相对不足，而工业和商服用地则出现了大量闲置。另一方面，在保障性住房的建设上，虽然近年来已经有了很大的改善，但是在一些人口大量流入的大城市，保障房的供应仍然跟不上新增的住房需求。在人口大量流入且收入持续增长的同时，商品住房和保障住房供应如果跟不上，就导致了房价的持续上涨。

在上述背景之下，关键是要通过持续增加住房供应来缓解大城市的高房价问题。对症下药的办法是增加城市建设用地供应，在建设用地供应的结构上，向住宅用地（特别是保障房）用地倾斜。对于城市现有工业和商服用地中闲置的物业，可考虑使其更为灵活地向住宅（特别是保障房）转化。近年来，新增建设用地已经开始与人口流动方向保持一致。在大城市，建设用地已经向保障型住房倾斜。农村集体经营性建设用地直接入市，也正在试点。闲置的工业和商服用地向住宅转换的政策也正在制定和实施之中。这些都是从供给侧“立”的好政策。

在需求侧，要严格区分炒作需求和刚性需求。按照家庭的住房数量和面积进行限购，或者对于超出一定数量和面积的住房拥有数量进行阶梯式的征税，这样的政策能够有效地遏制炒房需求，有利于缓解因住房而产生的财富不均等。但是另有一些需求管理政策，在一些城市则非常容易误伤刚需，或者造成房地产市场上一些新的问题。例如，过于严格的限贷，反而有可能限制了中等收入家庭的购买能力，把买房的机会给了高收入家庭。最近在一些地方就出现了不少市民因贷款不够而“弃购”的现象。再比如，在住房市场上直接采取限制土地价格，有可能使得原本进入政府财政收入的土地出让收入，通过房价转化成了开发商或购房者的实际收入。而如果进一步限制住房价格，则有可能导致房产交易收缩，或者出现一些住房的实际成交价格高于住房交易备案价格的灰色交易。

因此，为了建立和完善房地产市场健康发展的长效机制，也同样应该先立后破。也就是说，首先要着眼于多管齐下，增加住房供应。事实证明，只要充分增加住房供应，房价上涨趋势就可以得到缓解。例如，在一线城市中，广州的住房供应相对充分，在二三线城市中，重庆和长沙的住房供应也很充分，这些城市比同级别其他城市的房价更为合理。如果在增加供应的基础之上，根据家庭拥有的住房数量和面积进行限购，或结合房地产税的出台，对超出一定数量和面积的住房进行阶梯式的征税，这样的先立后破，就可以在保持住房市场活力的同时，有效遏制房价的上涨。

教培市场

我们再来看一下最近备受社会各界关注的教培市场。诚然，在我国的教培行业存在着一些乱象，应该得到整治。例如，一些公立学校的老师在学校内部未充分讲授该教的内容，而把相应的内容转移到校外有偿补课。再比如一些教培机构高薪挖走了一些在公办教育中的优质师资。对于这些类似问题，的确有加强监管的必要。对于老师在学校内部的授课，要加强教学大纲的管理以及教学内容的评估，对刻意不按大纲进行教学的行为应予以惩罚。对于教育行业，应继续加大投入，提高教师待遇。对于教学特别优秀的老师，应在待遇上提供有市场竞争力的待遇，以及政府认定的各类荣誉。不仅如此，还应该随着经济发展水平的不断提高，以及人口在少数地区的集中，加大投入，建设更多更好的学校，使得教育事业能够得到更快更好的发展。这些也是从供给侧“先立”的政策。

与此同时，也要看到，随着经济发展水平的提高，教育和培训的需求呈现出了爆发式的增长以及个性化的发展趋势，一部分教培需求在公立教育体系之内，得不到充分的满足，而且这种现象将长期存在。例如，随着人口素质提高，家长愿意为孩子在艺术和体育等方面进行个性化的投资，将是社会发展长期存在的趋势。再比如，一部分优秀的孩子在学校内的教学中得不到满足，客观上存在通过校外教育进一步提升的需求，例如外语培训。同时，也有一部分孩子可能在个别的科目上存在提升成绩的需要，而校内教育又无法满足个别孩子的需要。

这时，校外的教培实际上可以形成对于公立教育体系的补充。在一些人口大量流入的大城市，客观上存在着公立学校供应不足的问题。这时，民营的各类办学机构，能够形成对于公立教育体系的补充。特别是对于农民工子弟来说，一旦当家长未能达到公办学校的要求，则只能让随迁子女进入民办教育机构，这类教育机构既有利于减少农村留守儿童，促进孩子与家长团聚，又有利于提高农民工子女的教育水平，促进教育公平。

在上述背景之下，在教育培训行业同样适用于先立后破的原则。如果可以加大教育的投入，改善教师的待遇，应该可以更大程度地增加教育资源的总量，改善教育的质量和空间布局，同时对教学的内容和效果加强评估，多渠道地来适应人们日益增长的对于教育和培训的需求。这样就可以把一部分当前在公办学校外的教育培训需求转到学校里来。在此基础之上，校外教培市场就能够形成对于公办教育体系的有力补充。

因此，要谨防对于教培行业的整顿，在一些地方出现的运动式的“一刀切”的现象。它导致的结果并未见得能够使得公办的教育系统增加供给数量、改善质量，却有可能使得校外的教培行业产生一些失业和违约现象，增加社会不稳定因素，还有可能使得不少教育培训活动转到地下。一些机构类的教育培训如果转为家庭教育，受损害的反而是那些家庭收入不够高的中产阶层，使得一些个性化的合理的教育需求得不到满足，更低收入家庭的孩子也未从中获益，结果未见得真能缓解教育不公平现象。此外，不得不说的是，在教育发展上，最终要逐步在中考和高考中破除简单以学科类的考分“一考定终身”的现象，在学生入学时更多引入反映综合素质的内容，以及学生对于社会的公益贡献，才能从根本上扭转教育中存在的问题。

首先解决供给侧的问题

针对以上现象，笔者认为，在政策的制定和实施中，应普遍地把“先立后破”作为原则。具体来说就是，首先解决供给侧的问题，在住房、教育等领域深化改革，从供给侧发力，在供给的数量、质量、结构和空间布局等多个维度上进行优化，以满足人民群众日益增长的且个性化越来越强的合理需求。这样，合理的需求得到更好的满足，不合理的供给就会减少，一些当前出现的社会问题就能够逐步得到缓解。

同时，笔者还认为应该在政策的制定和实施过程中加强法治。在建设现代化法治国家的过程中，应贯彻法无禁止皆可为的原则，这也符合中央保护民营经济的精神，有利于提振全社会合理投资的信心，鼓励民间力量与政府一起优化供给，使得民间力量成为满足人民对美好生活向往的重要参与者。为此，应杜绝地方政府内部层层加码，在缺乏法律依据的情况下，对于被监管行业内的民营企业进行“一刀切”式的关停和查处。否则，类似的运动式的政策虽然可能在短期内有效，但日积月累却有可能动摇人们对于社会主义市场经济体制的信心。在中国经济增长面临一定挑战的情况下，在一些行业出现的“一刀切”式的运动式的收缩政策，有可能不利于经济平稳增长。