总目标规模达5.85万亿元的政府引导基金如何用足管好

　　自2002年我国首只政府引导基金“中关村创业投资引导基金”成立至今，政府引导基金已走过16年历程。第三方研究机构投中研究院统计显示，截至2018年6月底，国内共成立1171只政府引导基金，总目标规模达5.85万亿元。2012年至2017年期间，引导基金数量、资金规模快速膨胀，到2017年底至2018年初，基金的数量和目标规模增速相对放缓，数量和目标规模同比增长率分别为9.79%和20.65%。如何看待引导基金快速发展的现象？怎样管好用好政府引导基金？

　　经历5年发展“黄金期”

　　政府引导基金是由政府出资并吸引社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。

　　自2005年到2017年间，监管部门先后发布《创业投资企业管理暂行办法》《政府投资基金暂行管理办法》《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》《政府出资产业投资基金管理暂行办法》等10个文件，这些规章制度初步勾勒出政府引导基金的管理架构：政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准，政府引导基金由国家发展改革委会同地方发展改革部门对政府出资产业投资基金业务活动实施事中事后管理，组织形式有公司型、合伙型、契约型。

　　2012年至2017年间，伴随着政策层面的规范指导和各级政府对市场化创业投资资本配置需求的持续增加，政府引导基金规模快速壮大，这5年间引导基金数量增加987只，复合年均增长率达45.47%。

　　中国财政科学研究院院长刘尚希表示，发展政府引导基金，是实施供给侧结构性改革的重要举措，目的是引导和带动社会资本“补短板”，投资重点领域和薄弱环节。根据相关规定，基金的投资方向和领域主要包括支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级、基础设施和公共服务领域发展等4个方面。

　　投中研究院院长国立波表示，从政府实际运作层面上看，设立政府引导基金有利于充分发挥财政资金杠杆放大效应，增加创业投资资本供给，减小通过市场配置创业投资资本带来的市场失灵问题。中央层面的引导基金等调动了各方积极性，为基金应用提供更多实践参考。各级政府为促进区域经济发展和产业转型升级，通过基金杠杆效应集聚社会资本，引导社会资本投向经济发展重点领域和薄弱环节，克服初创企业和基础设施项目融资困难。

　　以2011年7月成立的国家科技成果转化引导基金为例，该基金资金来源为中央财政拨款、投资收益和社会捐赠，主要用于支持转化利用财政资金形成的科技成果，支持方式包括设立创业投资子基金、贷款风险补偿和绩效奖励等。截至2018年6月底，国家科技成果转化引导基金下设的创投子基金达到14只，基金规模约247.23亿元。北京国科瑞华战略性新兴产业投资基金（有限合伙）、天津天创盈鑫创业投资合伙企业、新能源汽车科技创新（合肥）股权投资合伙企业（有限合伙）等子基金在促进信息技术、先进制造、新材料、生物医药、节能环保等领域发展贡献良多。

　　国立波表示，政府引导基金由引导社会资金进入创业投资领域的政策性基金，发展至今成为引导社会各类资本支持相关产业和领域发展的资金。其作用在于发挥政府引导作用，结合当地的产业机构和资源状态，带动社会资本投资到重点产业，推动创业与创新进程，实现产业结构优化升级和区域经济协调发展。

　　刘尚希认为，政府引导基金的数量和规模快速增长，主要与财政资金使用方式改变有关。过去政府支持产业发展，很多时候是直接给现金，直接给到具体项目和企业，相当于发补贴。虽然起到一定作用，但整体效果并不理想，还会在资金分配中滋生腐败。通过引导基金按市场化方式运作，当企业发展壮大后再根据约定退出，财政资金可以收回后滚动使用，让“一笔钱当两笔钱花”。

　　部分问题不容忽视

　　但是，除了发展成绩之外，政府引导基金也暴露出绩效考核缺乏标准、出资人利益不一致、运作模式有待持续优化、出资能力受资管新规影响等一系列问题。

　　“出现这些问题，有缺少绩效考评体系的原因。”国立波认为，自2015年12月《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》明确将政府投资基金纳入公共财政考核评价体系以来，监管部门开始探索建立财政资金注资政府投资基金的统计分析、考核评价等体系，但目前尚未从政策层面上建立统一的绩效评价体系。

　　在基金利益上，政府引导基金所投子基金是财政资金与社会资金的集合体，目标不大相同。国立波表示，政府为发挥导向作用和产业拉动效果通常不追求营利，而社会出资人则要求获得财务回报。社会出资人在追求高财务回报的同时也相应愿意承担更大的风险，而政府引导基金的财政资金在一定程度上倾向于确保本金的安全，风险承受能力和意愿相对较低。以上因素共同造成了政府引导基金存在出资人利益不一致情况。

　　此外，受资管新规落地等监管政策趋严因素影响，通过结构化方式撬动银行资金的政府引导基金，后续出资能力存在很大不确定性。

　　“部分地方政府设立的引导基金五花八门，各部门竞相设立不止一只基金，基金数量和类型增长过快，大有一哄而上的架势，要注意防范其中的风险。”刘尚希说。

　　多举措优化基金发展

　　要解决上述问题，首先应以引导基金为支点加快生态圈建设。国立波认为，政府引导基金应根据本地产业现状，适当放宽对普通合伙人注册地、返投比例、投资决策等方面的政策限制，集聚更多优秀合伙人与创业资源。其次，细化考核标准及绩效结果应用。加强对基金“募、投、管、退”各关键环节，包括带动后续融资、新增专利/知识产权、科技成果转化等社会效益、基金收益、创新指标等方面进行定性与定量考核。再次，着力解决资本市场失灵问题。通过天使引导基金和创投引导基金，引导政府基金投小投早，在资本市场失灵环节发挥关键作用，避免过多后期投资对市场造成挤出效应。此外，优化基金管理机构市场运作机制与决策能力。通过公开遴选方式，将引导基金交由市场化基金管理团队运作，提升资金的运用效率与质量。

　　业内专家表示，针对引导基金膨胀等现象，应坚持按需规划政府引导基金，避免各地一哄而上或者撒胡椒面式发展。一方面，简化政府引导基金的职责，基金应有所为有所不为；另一方面，应创新模式吸引社会资本，使社会资本有兴趣参与投资到风险高、回报低、周期长的领域中去，真正促进引导基金长远健康发展。（经济日报·中国经济网记者 周 琳）