探索横向生态补偿 东江流域再当试点

　　继跨省水质保护横向生态补偿之后，4月20日广东省环境保护厅公布的文件显示，2018年广东省将首先在东江流域开展试点，探索建立省内流域上下游横向生态保护补偿机制，目前正在制定相关方案。

　　据悉，此次开展试点的东江流域，初步设想由省财政、下游城市、供水企业共同筹资，实行“双向补偿”的原则，即当上游来水水质稳定达标或改善时，下游补偿上游；反之，则由上游赔偿下游。

　　广东省环保厅表示，将加快推进流域生态保护补偿试点工作，为后续全省开展流域横向生态保护补偿工作奠定基础。据时代周报记者了解，当前国内的生态补偿工作尚处于初级阶段，主要采用的是资金补偿的方式。而补偿的额度也缺乏统一标准，各个地区存在一定差别。

　　“资金补偿的方式最实惠和直接，当地财政看得见。但这方面很难做到量化和公平。” 中国生物多样性保护与绿色发展基金会副秘书长马勇对时代周报记者表示，单纯给钱，人均算下来其实并不多。应该采用多元化的方式，从政策扶持和产业转移的角度，让受保护地区充分享受到可持续发展的实惠，让生态补偿实现“输血”向“造血”的转变。

　　省级财政统筹，多方出资

　　此前，国家试点的5条跨省水质保护横向生态补偿的流域，3条涉及广东。2016年，广东先后与广西、福建、江西签署水环境补偿协议，建立起九洲江流域、汀江—韩江流域、东江流域上下游横向水环境补偿机制。

　　广东在与上述3省份的横向生态补偿中，创新实行“双向补偿”的原则，即当上游来水水质稳定达标或改善时，下游补偿上游省份；反之，则由上游赔偿下游省份。协议签订以来，3条试点补偿的跨省流域，水质均稳步向好。

　　广东省环境保护厅相关负责人表示，以东江流域为试点推进省内跨市流域生态补偿工作，也准备借鉴上述跨省补偿中的经验与做法。在此次试点省内横向生态补偿的东江流域，初步设想是2018-2020年期间，省财政每年安排生态补偿资金，流域内下游城市每年按照从东江取水量和人均收入筹集资金，同时引入粤港供水有限公司共同出资，由省财政统筹管理。对上游城市按照各市行政区域内东江流域面积为分配基数，兼顾各市对水质保护贡献程度进行分配。

　　相比之下，省际之间的生态补偿经验会涉及更高层级的协调，而省内的生态补偿所涉及的问题更少，协调的难度相对较低。其目的主要是解决省内经济发展和环境保护之间的矛盾。

　　相较于其他地区，广东的粤东西北等贫困地区向中央争取资金拨付支持的空间并不大。佛山市环保局相关负责人对时代周报记者表示，广东经济发展水平较高，生态补偿资金可能需要省内自己解决。

　　以佛山为例，生态补偿机制仍然处于探索阶段。上述负责人称，目前佛山市已经在探索建立湿地资源有偿使用机制和湿地生态补偿机制。从2017年4月开始，全市范围内122家企业参与，涉及资金超过4400万元的排污权交易事实上也属于广义的生态补偿。

　　尽管当前生态补偿已经列入佛山环保工作的考核中，但该人士对时代周报记者坦言，由于国家以及省层面还未有纲领性意见和文件的出台，因此在生态补偿政策的落实方面，佛山更多地处于探索阶段。

　　类似的探索还有很多。2017年10月，中山市环保局公布了《中山市2017年度生态补偿专项资金筹集与分配方案》显示，中山全市生态补偿资金总额由省级财政、市财政、镇区共同组成。今年2月，浙江省财政厅、环保厅等部门发布了《关于建立省内流域上下游横向生态保护补偿机制的实施意见》，着力于推进流域上下游之间的相互补偿，不再单一依靠中央、省级财政给予的纵向补偿资金。

　　“以往也有地区开展省内的横向生态补偿，不过跨省的生态补偿更敏感，大家关注得更多。”马勇对时代周报记者表示，现在生态考核成为很多地方考核的重要内容。尤其是在大气、水、土壤方面，国家出台了相应的计划，明确了考核的时间和配套细则，各个地方也会有相应的压力传导。

　　纵向和横向并进，探索多元化补偿机制

　　“现在各地都有发展的急迫感。如果上游地区因为区位限制，出于生态保护的目的，限制其发展。而下游地区坐收了生态的红利，这明显是不公平的。”马勇说道。

　　国务院在2016年发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》中明确指出，生态补偿的原则是“谁受益，谁补偿”。

　　生态补偿就是根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本等，综合运用行政和市场手段进行利益补偿。除了河流之外，生态补偿的领域还涉及森林、草原、湿地、荒漠、海洋、耕地等。

　　据悉，生态补偿一般是委托第三方组织专家论证，根据本地实际情况确认补偿额度，但生态污染的程度很难量化，补偿额度在地区间的差异较大。

　　佛山市环保局相关负责人认为，在国家和地方层面，目前尚缺乏横向生态补偿的法律依据和政策规范；开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游地区与下游地区之间缺乏有效的协商平台和机制。“需要有完善的沟通机制以及合理补偿额度，横向生态补偿基金才有用武之地。”

　　中山大学地理科学与规划学院水资源与环境系中心副主任陈建耀对时代周报记者表示，生态补偿在理论上谈了很多，但是在实际操作中，这笔账怎么算清楚，怎么公平，还缺乏一个大家都认可的方式。“原来主要是采用财政转移的（纵向）补偿方式。现在可以更加多元化，探索其他的经济补偿手段，不仅仅是给钱。”陈建耀说道。

　　根据2016年12月广东省发布的《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》，鼓励受益地区与保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训和共建园区等方式建立横向补偿关系。鼓励珠三角地区与粤东西北地区结合横向生态保护补偿完善对口帮扶机制。

　　“目前来看，像广东这样的发达地区，开展省内横向生态补偿，在资金或产业政策扶持方面都更有优势。”马勇表示。不过他也强调，以财政拨付为主的纵向生态补偿仍然比较重要。地方财政拿到钱后，可以根据自身的情况，作出不同的规划和安排。佛山市环保局相关负责人也认为，纵向和横向生态补偿的两条腿，缺一不可。