公安消防部队退出现役，17万人军转民，消防职业化契机将至？

　　作者 刘思维

　　随着国家深化机构改革方案落地，消防转制因改革力度空前、涉及人员庞巨备受关注，它将影响中国17万现役消防官兵、17万政府专职消防员及3.6万消防文员的命运。

　　《财经》记者 刘思维/文 李恩树/编辑

　　国家机构改革方案在全国“两会”期间第一次出现时，消防军官刘心力（化名）的手机被“应急管理部和消防转制”的消息刷屏。当天，四五位同事聚集在办公室，不断查看手机新闻中的解读。

　　改革方案中，“公安消防部队转制”短短八字充满各种可能性，力度之大出乎他们的意料。

　　进一步的《深化党和国家机构改革方案》（下称《改革方案》）明确，公安消防部队不再列入武警部队序列，全部退出现役。这将影响中国17万现役消防官兵、17万政府专职消防员及3.6万消防文员的命运。更细化的“三定方案”公布之前，消防官兵的待遇、职级、去留，仍属未知。

　　“转制期队伍不能乱”

　　看到消防转制的消息后，刘心力第一时间拿着手机到主管领导办公室分享信息，对方没有发表意见。

　　“改制期间，工作不能散，队伍不能乱，任务还得继续干。”4月11日，刘心力所在的省消防总队关于安全工作的全员会议上，主持会议的首长提出要求。

　　根据《改革方案》，新的机构、应急管理部作为国务院组成部门将被组建。公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍，一并作为综合性常备应急骨干力量，由新成立的应急管理部管理。

　　4月16日，新组建的应急管理部正式挂牌，公安部原副部长黄明出任应急管理部党组书记、副部长，国家安全生产监督总局原党组书记、局长王玉普出任部长。

　　此前，公安消防部队是在公安机关领导下的一支实行军事化管理的部队，执行解放军的三大条令和兵役制度，纳入武警序列。各省、自治区、直辖市设消防总队，各地、市、州、盟和直辖市城区设消防支队，之下设消防大队、中队。

　　消防官兵的晋升、调用、考察、工资津贴奖金发放和部队管理归公安部和武警总部双重领导。

　　《改革方案》提出，公安消防部队转到地方后，现役编制全部转为行政编制，成建制划归应急管理部，承担灭火救援和其他应急救援工作，充分发挥应急救援主力军和国家队的作用。

　　应急管理部，作为此次国务院机构改革中新组建的部门，是管理防灾减灾救灾体制的一级部门，整合国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅、民政部、国土资源部、水利部、农业部等13个部门的相关职责，被认为是此次机构改革中最大的手笔之一。

　　四川省应急管理学会副会长顾林生认为，中国近15年来的公共突发事件，如汶川地震、南方雪灾、芦山地震等应急救援经验和教训，是改革的最大动力。

　　顾林生认为，此前，应急管理职能分散在国土资源、地震、水利、民政等多个部门，一遇灾情，多头指挥，资源、权责分散，部门之间难协调，效能低下。消防队伍从公安部转到应急管理部顺应了整合救援力量的改革思路，将常规的政府常备救援力量与农林水地等部门的专业力量整合。

　　此外，公安消防部队退出现役也是深化军地改革的一个环节，目的在于落实中国共产党对人民解放军和其他武装力量的绝对领导，落实军是军、警是警、民是民原则，将列武警部队序列、国务院部门领导管理的现役力量全部退出武警，彻底理顺武警部队领导管理和指挥使用关系。

　　而退出现役转为行政编制，对于消防官兵而言，不仅是脱去军装，更意味着现役军人的身份、职位职级、工资待遇、管理机制、社会荣誉感等方方面面将全部改变。

　　职级序列编排难题待破

　　涉及17万人的军转民，改革难度之大，可想而知。

　　据公安部消防局官网，中国消防队伍约有17万现役消防官兵，17万政府专职消防部队（合同制消防员）和3.6万消防文员。根据《改革方案》，公安消防部队转制后，实行专门管理和政策保障，制定符合其自身特点的职务职级序列和管理办法。

　　但职级序列的编排存有难度——按照军队的职级如不调整，会造成行政职级的混乱。以北京市朝阳区为例，朝阳区消防支队是旅级单位，支队长一般相当于副局级，而朝阳区消防支队隶属的朝阳区应急管理局是正处级单位，也就是说，按惯例，区消防支队长比区应急管理局局长还高半个级别；如果要理顺从属关系，区消防支队长就要降一级，整个支队的干部也要跟着降级。而军队系统历来对职级序列十分看重，剧烈的降级容易造成不稳定因素。

　　作为一位副营职消防军官，职级待遇是消防改革中刘心力非常关注的部分。

　　业内人士分析认为，《改革方案》中的“成建制划归”，意指消防部队在应急管理部中相对独立，原有队伍的架构不会被打乱，基本内设机构和管理职能也将得到完整保留。划归后预计会采用垂直管理体系，在人事财权上一定程度独立于地方，且会按照消防队伍结构自身特点，采取有别于传统公务员职务职级晋升的渠道。此外，待遇也可能高于同级别公务员。

　　相比同级别公务员，现役军人在身份地位、职级晋升、待遇和社会福利等方面，都享有优势。根据《军官法》、《士兵服役条例》的规定，现役军人享有稳定的职务军衔等级工资和定期增资，除此以外还享有福利津贴、公费医疗待遇、住房保障制度，以及现役军官和高级中级士官的家属随军、就业、工作调动和子女教育等优待。

　　刘心力正处于从副营职到正营职的晋升关卡，升为正营职后薪资待遇和工作岗位将上升一个阶梯。如果他在改革前转业，正营级可享受副主任科员待遇；如果在转制后离开消防队伍，能否享受军官的转业待遇尚未可知。

　　现役军人包括军官、士官和义务兵。而行政编制分为公务员岗位和工勤人员岗位，后者指为前者提供配套服务的岗位。一种猜测是，消防军官转制为公务员，而消防士官、义务兵转成公务员还是工勤人员，享受何种职级待遇，这些都是待定的信息。

　　对义务兵来说，原来两年服役期满就能退伍回乡。如今退出现役后，是在当地落户，还是被调回家乡，决定了他们与亲友是团聚还是分离两地。

　　改革另一难点在于，现役转成行政编制后，消防队伍是否还实行军队化管理，24小时待命。转制前，消防官兵每日生活在队里，全年战备，消防干部每周可回家两三次。

　　目前的公务员序列中，公安机关是纪律性最强的单位之一，但大部分警种也并未24小时待命。

　　如果取消消防24小时待命制度，至少要两班倒，需要多一倍的人员和开支，对地方财政和人员招录都是巨大挑战。如果依然采取24小时待命制度，对已脱离现役部队的消防员来说，工作强度能否承受也是一个问题。

　　此外，消防队伍归应急管理部门管理，也出现“外行可能指挥内行”的担忧。水利、农业等部门没有救援队伍，省级以下的安监局几乎没有救援力量，只有煤监部门有井下救援队。有消防员担心：没有救援力量意味着没有实战经验，如果是没有实战经验的指挥官，如何有效指挥在前线作战的消防队伍？

　　消防审批权是否转移，亦是焦点。此前，消防部队除灭火救援，还要履行消防安全监管职能，负责消防审批，包括工程项目消防验收等工作，这也是消防腐败的高发地带。《改革方案》明确，公安部的消防管理职责纳入应急管理部。这意味着消防审批职能也将一并划转。

　　国家行政学院应急管理培训中心副教授曹海峰认为，即使以后消防队只管救援，消防监管职责也会在应急管理部下，可能成立专门的消防管理局或二级机构主管消防审批。

　　消防职业化契机？

　　消防转制后，划归应急管理部的目的在于整合救援力量，落实中共对解放军和其他武装力量的绝对领导，《改革方案》对于“消防职业化”并未提及。但一些学者认为，退出现役，解决了消防队伍人才流失的问题，客观上推动了消防职业化的发展。

　　中国的消防力量主要由公安消防部队和地方政府专职消防队（包括合同制消防员）、企业专职消防队组成。其中，公安消防部队为主体力量。

　　由于接受军事管理，现役消防部队的优势主要体现在战斗力强大、全年“战备”无休，但也存在现役体制下人才流失严重等问题。

　　今年39岁的李明（化名），曾是北京市某区县消防支队的一名消防干部，于去年转业，转业前级别为副团级。对于消防军官来说，现役部队干部年轻化，竞争激烈，如果不能成功晋升，就只能选择转业。李明有17年工作经验，他认为自己正值经验丰富时转业，对于支队是人才损失。依此来看，退出现役有利于保存消防队伍的人才力量。

　　中国从上世纪80年代开始进行消防体制改革，推动消防职业化，但历次改革都未能成功。

　　深圳市于1984 年率先在国内实行消防职业化改革，建立中国内地第一支公安编制的职业化消防队，占用地方公务员编制。

　　根据中国政法大学李玉芬论文《浅议消防行政体制改革之完善》，公安编制的消防员开支由地方政府负责，为此地方财政每年至少要对其支出1亿元，巨大的财政压力让地方政府无力承受。

　　2009年,深圳彻底让公务员编制的公安消防队伍离开一线,现役制消防队员全面接管灭火工作，并推行“消防分离”改革，离开一线的公安编制消防员则负责防火工作。然而很多情况下 “消” 与“ 防”需同时展开，消防分离后，现役队伍和公安专职队伍之间不相隶属，经费、人事权各自独立，很难实施统一指挥，无法在工作上形成合力，改革再次失败。

　　2006年，公安部要求建立多种形式消防队伍，力推消防队伍职业化。其中两种主推方式是专职消防队（公务员或事业编）、合同制消防队。接下来的几年中，浙江、江苏、山东、内蒙古、四川等被列为消防队伍改革试点省份。据一些试点地区的消防干部说，这轮改革以无下文告终。

　　曹海峰认为，原因在于，试点改革只是对现役消防力量的补充，顶层设计没有突破现役制度。如今消防队伍从现役转到地方，有利于推动消防职业化。

　　也有观点认为，本次改革和消防职业化并无太大关系。许传升曾是山东省泰安市消防支队队长，正团职级别，于去年自主择业。他认为，真正的职业化改革应该引进一套标准统一的职业化体系和标准，比如统一教程、训练、选拔考核晋升机制，而不是说现役军队就不是职业化，退出现役划归地方就是职业化。

　　目前，中国的消防队伍适用的是武警现役部队的训练体系，其中包括一些消防警种的业务训练内容，但训练科目较为基础和初级，无法与发达国家的职业化训练相提并论。

　　《财经》(博客,微博)记者向多地消防队伍的官兵了解到，以一个普通消防义务兵的训练模式为例，在进入消防站前的新训团中，训练内容和其他部队新兵的内容相差不大，业务训练所占的比例较小。新兵进入消防站开始正式工作后，在日常训练中采取老兵带新兵和集中组训的形式，内容包括：体能、如何使用水带、消防车等基本业务，以及灭火理论知识、火灾常识、交通事故救援等理论常识。每年都会组织市一级和省一级的集中培训，这些集训有的针对普通消防员，有的针对指挥员。

　　一般来说，新兵训练一两个月后才被允许上火场从事一些辅助工作，经过一年半左右的训练方可成为救援主力。但以上训练没有一个统一、标准的体系，在科学性和专业性上缺乏深入。

　　刘心力举例，比如在美国的职业化训练中，如何处理火场中的“轰燃”和“回燃”现象是职业消防员重点学习和研究的内容。如果在实际火场中遇到上述两种现象可选择撤离，以避免不必要的伤亡。但在中国的训练体系中，对这些专业层面的知识强调不够。

　　“灭火是一项复杂工作，目前我们的训练只是基本内容，复杂部分靠经验积累。”许传升说。

　　一些研究人士提出，职业化的消防体制应当具备几点特征：一、占主导地位的消防队具有行政组织的性质，其人员纳入公务员编制范畴；二、消防队伍管理应归于地方，地方政府对其属地范围内的消防工作负责，包括提供必要的经费、设备支持；三、职业化消防体制下从事消防工作的人员必须经过专业的培训并取得相关资质；四、消防员的职责除灭火防火等工作外，应更广泛地体现为社会救助或者应急救援。

　　此次消防转制，客观上为发展职业化消防体制做了铺垫，至于转制后能否引入成体系的培训机制需观后效。

　　根据国务院机构改革推进会提出的时间表和路线图，6月底前将印发“三定方案”，明确主要职责、内设机构和人员编制。

　　这意味着，消防转制中诸多悬而未决的问题将随着“三定方案”的公布尘埃落定。

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