【周末深读】哈继铭：中国可考虑全面放开生育政策

　　导 读

　　近日，彭博社一则“中国考虑最快在今年内结束计划生育政策”的消息引起广泛关注。改革开放四十年来，计划生育政策作为中国的基本国策，对中国经济的发展产生了十分深远的影响。我们如何看待这一人口政策？随着中国的“人口红利”逐渐消失、老龄化社会进程加快，中国又该如何面对接下来的挑战？

　　中国金融四十人论坛（CF40）高级研究员哈继铭认为，计划生育政策有利有弊。在政策实施初期，计划生育一定程度上促进了经济的发展。一方面，大量劳动力，尤其是女性劳动力得以从家庭解放到社会生产之中，增加了劳动力供给，降低了企业的劳动力成本，另一方面，由于抚养率下降，储蓄率上升，降低了企业资金成本。但是，计划生育政策扭曲了中国的代内人口结构，加剧了男女性别比例失衡。也扭曲了代际人口结构，增加了社会保障压力，加重了年轻人的赡养负担。

　　随着人口红利逐渐消失，中国经济届时将面临诸多挑战：第一、人口红利减弱和消失后经济增速放缓。第二、劳动力成本价格提高削弱出口竞争力并挤压企业利润。第三、储蓄率下降提高资金成本使投资增速放缓。第四、金融风险上升。前期杠杆上升较快的行业和企业面临利润萎缩和资金成本压力。习惯在人口红利释放期轻而易举获得高投资回报的投资者受惯性思维的支配，盲目投资，忽视风险。第五、社会老龄化对国家财政和社保构成支出压力，而这时恰逢财政收入增速放缓。第六、购房需求下降，房地产行业面临压力。

　　当然，“老龄化”也给许多社会服务行业带来了一定的发展机遇。

　　面对当前人口老龄化带来的挑战，哈继铭提出，中国可以考虑从两方面加以应对。第一，推动生育政策改革，全面放开生育限制，并通过减税、补贴等方式促进家庭生育意愿，提高生育率；第二，延迟退休年龄，避免人口大起大落对经济发展造成冲击。

人口政策对中国经济的影响

　　改革开放四十年来，计划生育政策作为中国的基本国策，对中国经济的发展产生了十分深远的影响。在政策实施初期，计划生育一定程度上促进了经济的发展。一方面，大量劳动力，尤其是女性劳动力得以从家庭解放到社会生产之中，增加了劳动力供给，降低了企业的劳动力成本，另一方面，由于抚养率下降，储蓄率上升，企业资金成本也因此下降。然而，计划生育政策对中国人口结构产生了一些不利影响。首先，计划生育使得人口产生代际结构扭曲，中国“未富先老”，快速进入老龄化社会。国家层面而言，人口老龄化给社保带来巨大的压力。家庭层面来看，扭曲的代际结构使得“4-2-1”成为主要的家庭结构，让年轻人承担了极为沉重的抚养（赡养）负担。其次，计划生育导致代内结构扭曲，中国男女性别比例严重失衡。2006年至2017年，中国出生人口性别比平均值为115.8，高于联合国设定102-107的阈值。

　　为了缓解人口结构变化为社会和家庭所带来的压力，中国于2014年开始逐渐放松生育限制政策，但效果并不十分明显。近日，有外媒称，中国将全面放开计划生育政策，似乎预示着中国计划生育政策终将成为历史。在此背景下，本文将对建国以来中国的人口政策进行系统梳理，客观评价人口政策对中国经济的影响，并基于此提出相关政策建议。

　　人口理论及文献回顾

　　探索经济增长的源泉是宏观经济学永远关注的话题。主流经济增长理论一般把资本、劳动、技术进步、制度转变等因素当作影响经济增长的主要动力。但是一般研究都是基于人口稳态增长的假设，而这是与很多国家的人口转变现实不相符的。实际上，由于医疗卫生技术的进步、人们生育观念的转变、人口政策的实施等原因，现代社会，尤其是二战以后腾飞的后发国家，都经历了一个人口结构演变的非稳态的过程。近年来国外很多经济学家将新古典增长理论与人口结构变动结合起来，通过实证研究这种非稳态的人口转变过程本身对经济增长产生的影响(Bloom & Williamson 1998, Bloom, Canning & Sevilla 2001, Mason & Kinugasa 2005, Lee & Mason 2006)。多数研究者发现，这种人口非稳态转变过程本身对经济增长拥有巨大的积极影响，这种影响被称之为“人口红利”(demographic dividend)。人口红利理论从人口结构的角度为二战后发展中国家尤其是亚洲国家经济崛起提供了解释。

　　二战后实现经济腾飞的国家一般经历了三个人口结构阶段，抚养比呈现先由高到低，再由低到高的U型变化（图1，图2）。

　　第一阶段，二战后10到20年内，在和平环境下收入的提高和婴儿死亡率的下降导致婴儿潮出现。婴儿潮会使这段时期内人口激增，抚养比上升（抚养比是指青少年和老年人口总和与劳动人口之间的比例，抚养比越高，表明青少年和老年人口比重越高，社会抚养负担越重）。人口增速快于收入增速，人均收入水平较低，储蓄率也很低，经济增长慢。

　　第二阶段，发生在婴儿潮一带出生后20-50年内，随着人口控制政策的推广和收入增长，出生率急速下跌。在第二阶段早期，婴儿潮出生的人群已经成人，进入劳动市场，组成了有劳动收入的大军，抚养率发生了戏剧性转折，开始持续下降：相对来说，社会上需要被赡养的人少了，能够创造财富的人却变多了，从而带动GDP高速增长。

　　这种由于人口转变所带来的劳动年龄人口比例提高、抚养负担降低所推动的经济增长，被称为“第一人口红利”。

　　在第二阶段中，紧随着“第一人口红利”出现的是 “第二人口红利”。“第二人口红利”的理论基础是生命周期理论，指人们为应对收入结构随年龄的预期变化，将一生的收入和消费在生命周期内进行平滑以求取最大效用，在生产效率较高的壮年阶段，其收入中用于储蓄的比例将明显高于其他阶段，由此反映出的在人口转变的特定阶段，由于高比例的劳动年龄人口带来的国民储蓄率升高和资本供给增加对经济增长所产生的推动作用。简单的说，由于医疗水平的改善，婴儿潮出生的一代预期寿命较长，因而他们在中年开始便注重为自己将来退休后的老年生活储蓄。这导致社会储蓄快速提升，储蓄率维持在高位。高企的储蓄率为社会进一步投资提供了资金，从而进一步推动经济增长。

　　而在第三阶段（婴儿潮一代出生50-60年后），人口红利逐渐衰微。人口控制政策和年轻一代倾向于小家庭导致婴儿潮之后出现了婴儿低谷，当婴儿潮的一代开始退休时，婴儿低谷出生的一代在数量上无法接替前人，人口中劳动者的比重下降，人口红利于是演变为人口负债。人口负债亦表现在两个层面：第一人口负债：由于婴儿潮的一代的退休，尽管婴儿低谷出生的一代开始进入劳动市场，但在数量上无法接替退休的前人，人口中劳动者的比重下降，无收入的老人占总人口的比重激增，从而导致社会人均收入增速的下降。第二人口负债：退休的婴儿潮一代开始动用储蓄来度过晚年，婴儿低谷期出生的一代尽管也在储蓄，但由于数量上的劣势而无法抵消前者的储蓄下降。于是社会总储蓄率开始下降，导致投资供给下降，进一步降低了经济的增速。

　　人口红利释放期的中国经济

　　（1980-2015）

　　中国的人口结构非常吻合人口红利理论的三个阶段。自新中国成立后1950-70年代，伴随和平环境、医疗改善，以及当时的“光荣母亲”政策鼓励生育，出生率除了在3年自然灾害(1959-1961)等少数年份较低之外，均维持在30‰的高位，经历了一个持续20多年之久的生育高峰期，被称为“婴儿潮”，这是中国人口结构经历的第一阶段。

　　面对人口激增的压力，中国政府于1970年代末期开始实施计划生育政策，一胎制得到推广，严格控制人口增长。出生率急速下降，出现了婴儿低谷（图3）。

　　这一阶段（1975-2015）便是中国人口结构演变的第二阶段，两项人口红利在此阶段释放（图4，图5），加上中国自1978年起进行改革开放所带来的“改革红利”，带动了中国经济的快速增长。

　　与其它亚洲经济体相比，中国的人口红利效应更为持久和深远。譬如二战后的日本也经历了人口结构演变三个阶段，但是日本的婴儿潮发生于1947-1949年，仅维持了数年；而之后日本人口出生率的下降也是渐进的、社会自然发展的结果。中国的特殊之处在于：第一，受国家政策的影响，其婴儿潮持续时间较长，整个1950-1970年代基本都是生育高峰期，因而中国的人口红利阶段要比日本晚20年左右结束。第二，自70年代末开始执行的计划生育政策，又人为的使生育率陡然降低，因而在人口红利阶段中国抚养率的下降幅度要大于日本。这两个特点使得相比日本，人口红利对中国经济的正面效应更为持久和显著。

　　中国经济和资产价格从八十年代初至2015年左右充分享受了过去几十年人口结构变化带来的推动，表现在以下几个方面。第一、劳动大军的涌现和高位攀升的储蓄率压低劳动力和资金价格，通过出口和投资推动经济增长。第二、强烈的储蓄愿望和投资标的之匮乏令房价飙升。第三、强劲的出口增长导致外贸顺差和外汇储备剧增。第四、消费增长相对较弱，经济增长不平衡、不协调。

　　农村劳动人口的大幅增长推动了城市化进程。中国农村出生率高于城市，包括在计划生育政策时期。伴随农村人口爆炸式增长与巨大的城乡收入差别，大量农村人口涌入城市成为农民工，既增强了制造业的成本竞争优势，也加快了城市化速度。

　　后人口红利时期的中国经济

　　（2015- ）

　　从2015年左右开始至2030年，中国将经历人口结构演变的第三阶段：婴儿潮的一代相继进入晚年并退休，婴儿低谷出生的一代在数量上无法接替前人，人口中劳动者的比重下降。这一阶段，人口红利消失，而人口负债出现，老龄化对于经济增长的负面影响凸现。随着储蓄率的持续下降，投资增速也会放缓，经济增长将越来越依赖于全要素生产率的增长。因此，我们假定2018-2030年间中国的真实GDP增速为年均5.5%。按照这样的增速，到2026年，也就是中国65岁以上老龄人口占总人口达到25%的高度老龄化年份，中国GDP总量将达到19万亿美元，人均GDP超过13000美元，跨入世界银行定义的高收入国家行列。

　　中国经济届时将面临诸多挑战：第一、人口红利减弱和消失后经济增长速度放缓。第二、劳动力成本价格的提高削弱出口竞争力并挤压企业利润。第三、储蓄率的下降提高资金成本使投资增速放缓。第四、金融风险上升。前期杠杆上升较快的行业和企业面临利润萎缩和资金成本压力。习惯在人口红利释放期轻而易举获得高投资回报的投资者受惯性思维的支配，盲目投资，忽视风险。第五、社会老龄化对国家财政和社保构成支出压力，而这时恰逢财政收入增速放缓。第六、购房需求下降，房地产行业面临压力。

　　与此同时，老龄化也带来许多行业发展机遇。上述人口红利释放期经济增长的不平衡现象得以扭转。尽管出口和投资放缓，消费增长则相对稳健。这不仅是受到劳动力收入增长的推动，也反映了新一代劳动者边际消费倾向高于前辈。而且人口老龄化增强了社会对某些服务业的需求，如医疗保健、财富管理、家政服务、旅游休闲、文化娱乐等。自动化和机器人协助居家养老或许也将成为未来趋势。

　　政策建议

　　后计划生育时代，劳动人口占总人口比例迅速下降，中国已经于2015年进入老龄化社会，此前人口红利释放期为中国带来的经济推动力都将消失甚至反转，中国当前迫切需要思考如何应对人口红利消失对中国经济的影响问题。面对当前人口老龄化带来的挑战，我们认为中国可以考虑从两方面加以应对。第一，推动生育政策改革，提高人口出生率；第二，延迟退休年龄，缓解劳动力急剧降低的压力。

　　（一） 生育政策改革

　　当前中国的总和生育率极低，根据测算，保证人口相对于上一代不增加也不减少的总和生育率为2.1，全球平均水平为2.45，高收入经济体为1.67，然而2015年中国总和生育率仅为1.62（图6）。联合国预计，中国人口将在2029年前后迎来约14.4亿的峰值，之后逐渐下降，2050年降至13.6亿，而本世纪末人口总量将进一步降至10亿。

　　面临如此严峻的人口形势，在过去几年中，中国逐渐放开生育限制政策。2014年开始实施单独二胎政策，但效果远不及预期，2016年进一步推行全面二胎政策，当年出生人口增至1786万，较2015年提升191万，但仍低于预期。有关方面研究认为，由于人口政策存在滞后性，全面放开二胎政策的影响可能会在2017年后会逐步显现，但2017年新出生人口仅为1723万人，较2016年下降了63万。二胎政策效果不及预期，进一步放开生育政策势在必行。

　　首先，全面放开生育政策。这将进一步释放部分家庭的生育意愿。2016年新出生人口数量提升，主要源于已有一孩家庭生育二孩的意愿释放。这部分家庭经济实力稳定，已经有一孩，但有意愿养育二孩，随着政策放开，这部分家庭养育二孩的意愿随之释放出来。如果全面放开生育政策，能进一步释放部分愿意养育更多孩子家庭的生育意愿，即使只有少部分。

　　其次，出台配套政策，让愿意生的家庭敢生。政府可以通过减税、减少教育支出、现金奖励等方式鼓励生育。个人生育意愿和生育行为受到众多复杂因素的影响，包括经济能力、抚养成本、年龄、生育偏好等等，也即是说，仅仅放开生育政策并不一定能实现新生人口大幅增长。事实上，目前影响中国年轻人生育意愿的主要因素是经济原因，当下很多年轻人的不愿意生小孩的原因是“生得起，养不起；养得起，学不起”。政府正在逐步探索放开计划生育政策，长远而言有利于国家发展，但短期成效并不明显。一方面，人口政策成效缓慢，往往要在数十年后才能显现。另一方面，由于人们已经习惯了小规模家庭，即使人口政策放开，出生率也不一定会提高。短期来看，政府可以采用延长退休年龄的政策来缓解当下劳动力人口急剧下降的境况。

　　（二）延长退休年龄

　　2017年，中国65周岁以上人口约为1.58亿，占总人口的11.4%；据估计，至2050年，中国65岁以上人口将达3.29亿，占总人口比例22%以上，人口老龄化问题已经迫在眉睫。

　　对比中日经济发展与人口结构可以发现（图7），上世纪50至70年代初，日本受益于劳动人口的增加，经济高速增长，其间，年均GDP增速在9%以上。1975年至1990年间，日本劳动人口水平稳定，在此期间，GDP增速约在3.5%-4%之间。日本劳动人口比例于1992年达到顶峰70%，此后逐年下降，日本在经济增速上进入“失落的二十年”。日本所幸的是在人口老龄化到来之前不如了高收入国家行列，实现了“未老先富”。

　　中国的情况与日本类似。在2011年达到74.5%的峰值后，中国劳动人口比例持续下降，且下降速度快于日本劳动人口比例在90年代的下降速度。如果中国不能采取相应措施减缓劳动人口下降的速度，未富先老必将对中国经济发展造成严重的负面影响。而延迟退休年龄，能够有效缓解老龄化对中国经济的影响，使得经济得到充分发展。

　　1.延迟退休年龄，可以防止劳动力供应不足

　　现行中国退休年龄，男性为60周岁，女性干部为55周岁，女性职工为50岁，远低于国际标准65周岁，也即是说，2016年，中国的实际劳动人口远不足IMF统计的72%（图8），有许多人尚未到达国际标准的退休年龄，便已经不再工作。而事实上，随着生活和医疗水平的提高，人们的平均寿命已经显著延长。如果中国将法定退休年龄延迟到65周岁，推迟这一部分人退休，可以增加大量劳动力，也在一定程度上缓解劳动力成本上升。预测结果显示，到2030年劳动人口占比与2011年大至相同，相当于将人口红利延长了近20年。

　　2.延迟退休年龄，可以防止储蓄率过快下降

　　中国人口结构通过影响抚养比对储蓄率产生影响，其中的原因很简单，一个适龄劳动力如果需要赡养的家庭成员比较少，则其储蓄会比较多，反之则较少。人口结构的变化通常是缓慢的，它对储蓄和消费趋势的影响是渐进的，但却是持久的。上世纪随着日本进入人口老龄化社会，其国民储蓄率也随之下降（图9）。

　　中国的整体债务占GDP的比率在2011到2015年期间增加了近100个百分点，达到GDP的262%（图10），防范金融风险已成为一个重要政策目标。金融领域至今依旧保持稳定，很大程度上是由于国内的高储蓄率足以支持高的信贷增速。储蓄率下降纵然可以改变靠投资拉动经济模式，但下降速度过快也会带来金融风险，因为过去有大量通过杠杆进行融资的投资项目，如果储蓄率骤然下降，资金成本上升，必然增加债务风险。

　　而延迟退休年龄，减缓抚养比的下降，可以防止储蓄率过快下降，从而在一定程度上防范由债务带来的金融风险。

　　3.延迟退休年龄，可以创造经济活动。

　　此外，延迟退休年龄，还可以为社会创造更多的经济活动。

　　根据中国老龄中心的调查，目前我国帮助子女照顾孙子女的老年人比例达66.47%。2岁半以前的儿童，主要由祖父母照顾的占总数的60%~70%，其中有30%的儿童甚至是被放在祖父母家里抚养照顾。

　　这一部分退休者还拥有劳动能力，但因为政策或其他原因提早退休。如果这部分人推迟退休，一方面可以减缓劳动成本过快上涨为制造业带来的压力；另一方面，原本由他们照顾的孙子女，将被送到专门机构进行抚养，而专门机构又需要雇人来照顾小孩，如此，必然增加经济活动，有利于中国的服务业发展。

　　总结

　　总之，“婴儿潮—婴儿潮一代工作（人口红利）—婴儿潮一代退休（人口负债）”是我国过去几十年和未来几十年需要经历的人口结构演变过程，在此过程中，劳动人口占总人口比例先增加后减少，抚养比也呈现先由高到低，再由低到高的U型变化。而这种变化使得婴儿潮一代工作期间，劳动力成本低廉、抚养比下降，储蓄率上升，为经济发展后发国家提供了良好的追赶机遇，对经济的快速增长产生了巨大的积极影响，即所谓的“人口红利”。中国在改革开放后，一方面受益于婴儿潮带来的大量劳动力，另一方面由于计划生育政策降低了抚养比，增加了储蓄率，从而资金成本低廉，中国经济得以迅速腾飞。但随着婴儿潮一代进入退休年龄，婴儿低谷出生的一代不足以弥补婴儿潮一代退休所带来的劳动力短缺，中国的“人口红利”将逐渐被“人口负债”所取代，曾经的优势将会反转为劣势，为了降低“人口负债”对经济增长的影响，中国可以从两方面采取措施：首先，全面放开生育限制，并通过减税、补贴等方式促进家庭生育意愿，提高生育率。其次，延迟退休年龄，避免人口大起大落对中国经济发展造成冲击。

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